Функционирует при финансовой поддержке Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям
Противодействие цифровым угрозам, современному рабству и опасностям для детей

"Правила" для информации в СНГ - обзор законов

В России неоднократно поднималась тема о необходимости Цифрового кодекса – единого или хотя бы рамочного закона, который будет регулировать аспекты цифровой жизни. При этом, цифровые данные сами по себе – это все равно информация, как и привычные нам тексты, фото и видео, которые передаются и публикуются благодаря программам. Из этого исходят законодатели СНГ, планирующие принятие нового модельного Информационного кодекса. В этой связи интересно сравнить законодательство об информации в странах, входящих в Содружество независимых государств.

Нормативно-правовые акты, регулирующие общие принципы оборота информации, присутствуют не во всех государствах-участниках СНГ. В целом государства СНГ можно разделить на две группы: государства, не имеющие специальных законов, посвященных общим принципам оборота информации, и государства, имеющие такие законы.

В первом случае отдельные положения общего характера в части принципов оборота информации могут присутствовать  в одном или нескольких специальных законах, посвященных отдельным аспектам оборота информации (доступ к информации государственных органов, законодательство о гостайне, законодательство о СМИ и так далее). Однако раскрытие проблемы ограничивается декларацией принципов, как правило, представляющих собой цитирование конституционной нормы.

Во втором случае все проанализированные нормативные акты имеют статус национальных законов, понятие «кодекс» пока не используется ни в одной юрисдикции - несмотря на наличие модельного Информационного кодекса для стран СНГ. Наиболее близким по своему характеру к понятию кодекса, по объему регулируемых вопросов, можно считать соответствующий закон Украины.

Как правило, вопросы функционирования средств массовой информации и оборота персональных данных регулируются специальными законами во всех рассмотренных юрисдикциях. При этом ряд юрисдикций имеет свои особенности кодификации также и общих принципов оборота информации – так, к примеру, в Республике Казахстан общие принципы доступа к информации и вопросы технического регулирования информационной инфраструктуры регулируются разными нормативно-правовыми актами в статусе национальных законов; аналогичная ситуация наблюдается в Кыргызской Республике, при этом в Кыргызстане имеется также специальный закон, регулирующий доступ к информации государственного и муниципального характера.

Используемая в законодательстве стран СНГ общая технология в значительной мере гармонизирована, так как, очевидно, ряд законодательных актов в определенной степени мог использоваться в качестве модельных при разработке позднейших профильных национальных законов других стран СНГ. При этом следует отметить изменение и дополнение терминологического ряда, характерное для 2010-х годов, очевидно продиктованное прогрессом цифровизации и необходимостью таким образом учесть определенные понятия в законодательстве (дополнения преимущественно связаны с понятийным аппаратом цифровой экосистемы).

К примеру, базовое понятие «информация» определяется, как правило, как любые сведения (также «сообщения» и\или «данные») независимо от формы их предоставления.  Такое определение присутствует в нормативных актах России, Кыргызстана (2017 г.), Азербайджана, Армении; определение, принятое в законе Беларуси, при своей принципиальной схожести несколько более подробно и раскрывает характер сведений (сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах). В то же время, законодательство Украины и Казахстана содержит «квалифицирующие признаки» для отнесения сведений и данных к информации – так, к примеру, казахстанский законодатель подразумевает под информацией сведения, «зафиксированные на любом носителе и имеющие реквизиты, позволяющие их идентифицировать», что при буквальной трактовке исключает устную информацию из общего понятия «информация». Украинская формулировка более «погранична» и понимает под информацией «любые сведения, которые могут быть сохранены на материальных носителях или отображены в электронном виде» - то есть подразумевается не факт сохранения, а физическая возможность такового.

В большинстве анализируемых нормативно-правовых актов предусмотрен приоритет международных договоров над национальным законодательством – к примеру, в Армении (что следует из конституционной нормы), Беларуси, Узбекистане. Следует отметить, что в России, в силу правовой позиции Конституционного суда РФ, а позднее внесенных в действующую российскую Конституцию изменений, сохраняющиеся положения о таком приоритете были по сути нивелированы, а непосредственно в российской Конституции возник конфликт двух противоположных по смыслу норм.

Ну, а теперь подробнее. Особенностью Армении, например, является фактическое отсутствие закона об общих принципах распространения информации – в Армении приняты и действуют национальные законы, регулирующие отдельные сферы оборота информации. Так, Закон Республики Армения «О свободе информации» фактически представляет собой нормативный акт, регулирующий вопросы предоставления государственными, муниципальными и отдельными общественными организациями информации, то есть является скорее нормативным актом в сфере порядка обращения граждан за информацией в организации, а также порядка рассмотрения таких обращений и результатов такого рассмотрения. В свою очередь, в Армении также имеется Закон Республики Армения «О массовой информации», который по своему содержанию представляет собой нормативный акт, регулирующий вопросы деятельности СМИ. Вместе с Законом Республики Армения «О защите личных данных» 2015 года указанные законы формируют основу правового регулирования общих принципов оборота информации. Поэтому применительно к этой стране интересен скорее понятийный аппарат. В нем самое интересное - понятие свободы информации, которое (в русском переводе) приведено к целям обеспечения информационной прозрачности государственных и муниципальных органов, а также «организаций общественного значения» - законодатель понимает под ним «осуществление в установленном законодательством порядке права на поиск сведения и его получение от обладателя информации». Вероятно, подобный подход происходит из армянской Конституции, где свобода информации не выделена как отдельное право человека. Статья 51 Конституции «Право на получение информации» предоставляет право на получение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, при этом право гражданина на поиск и распространение информации в принципе рассматривается армянским законодателем как составная часть права на выражение мнения. Таким образом, упомянутые законы есть развитие соответствующих конституционных норм.

Аналогичная ситуация наблюдается в Казахстане – полноценный закон, определяющий основные принципы информационного оборота, отсутствует. Хотя в преамбуле Закона «О доступе к информации» указано, что он «регулирует общественные отношения, возникающие в результате реализации конституционного права каждого свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом», фактически содержание данного нормативно-правового акта сведено к регламентации запроса и получения информации из государственных и муниципальных органов, а также ряда иных субъектов раскрытия информации. К примеру, шесть из семи прав пользователя информации ориентированы на реализацию им права именно на такие запросы информации . Так же, как и в Республике Армения, вторым элементом основы регулирования информационных аспектов является закон о СМИ – но, в отличие от армянского аналога, он может быть использован для регулирования оборота информации в цифровой среде, так как в Казахстане все Интернет-ресурсы отнесены к категории СМИ (Интернет-ресурсы, действительно функционирующие как СМИ, именуются «сетевые издания»). Во всем остальном, данный закон посвящен регулированию деятельности именно классических СМИ и не может рассматриваться как закон об общих принципах оборота информации. Специфика закона, однако, порождает понятие «массовая информация» (известное и армянскому аналогу) – под ней понимаются  «предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы».

Отдельно следует отметить наличие в Казахстане закона «Об информатизации» - этот закон направлен на организацию технического регулирования деятельности по организацию и внедрению перспективных цифровых технологий, включая сервисы «электронного правительства», искусственный интеллект и т.п., и прямого отношения к вопросам общего регулирования оборота информации не имеет. К примеру, под информатизацией в данном случае понимается «организационный, социально-экономический и научно-технический процесс, направленный на автоматизацию деятельности субъектов информатизации».

В Кыргызской Республике ситуация практически копирует Республику Казахстан. Закон об информации там отсутствует, различные аспекты оборота информации регулируются специальными нормативно-правовыми актами (законами). К примеру, закон Кыргызской Республики «О гарантиях и свободе доступа к информации» (принят 11 ноября 1997 года) аналогично Закону Республики Казахстан «О доступе к информации» во многом посвящен преимущественно праву граждан запрашивать информацию у органов государственной власти, а также содержит ряд элементов, свойственных законодательству о средствах массовой информации (например, перечень запретов на публикацию информацию для СМИ). При этом закон содержит ряд общих положений в части гарантий права граждан на оборот информации. Несмотря на наличие закона «О гарантиях и свободе доступа к информации», в 2006 году в Кыргызстане был принят специализированный закон, посвященный непосредственно доступу к информации органов власти, он представляет собой детализированный порядок получения информации у указанных органов. При этом там дублируются общие принципы свободы распространения информации в общем.

Также аналогично Казахстану, в Кыргызстане имелся собственный закон «Об информатизации», на смену которому был принят Закон «Об электронном управлении». Закон представляет интерес своим понятийным аппаратом, применимым к общим принципам оборота информации. Так, именно в этом нормативно-правовом акте раскрываются понятия информации, доступа к информации, предоставления информации и распространения информации (аналогично Беларуси, кыргызстанский закон проводит разницу между этими понятиями), информационной системы, информационной технологии, документа, электронного документа, а также обладателя информации. Дефиниция указанных понятий идентична аналогичным понятиям в тех или иных юрисдикциях СНГ – к примеру, под обладателем информации понимается «лицо (физическое или юридическое, в том числе Кыргызская Республика и муниципальные образования), самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к определенной информации»; предоставление информации отличается от распространения информации определенностью круга получателей информации в первом случае и неопределенностью во втором; собственно информация понимается как «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления». Интересно, что дефиниция информационной системы в кыргызском законе содержит в себе понятие «база данных», которое непосредственно в данном законе не определено (аналогичная ситуация наблюдается в кыргызском законе о персональных данных, при том что понятие «база персональных данных» может быть идентично понятию «массив персональных данных»).

А вот в Беларуси есть полноценный закон «Об информации, информатизации и защите информации». Чем он интересен – так чрезвычайно (и даже чрезмерно) детальным понятийным аппаратом. Белорусский законодатель разделяет понятия предоставления и распространения информации, базы данных, банка данных, информационной системы и информационного ресурса, оператора информационной системы, владельца информационной системы, информационного посредника и обладателя информации, также белорусский закон знает понятие информационной услуги. Отдельно выделяются понятия информационной сети, информационной технологии и комплекса программно-технических средств, а также информатизации как процесса. Дифференцируются понятия доступа к информации и доступа к информационной системе и (или) информационной сети, что имеет значение при организации и поддержании процессов защиты информации (понятие защиты информации также содержится в законе). Таким образом, очевидно, белорусский законодатель избежал необходимости определения узкоспециализированных понятий и форм оборота информации – к примеру, сайта и доменного имени (что вынужден был сделать, к примеру, законодатель Азербайджана, а также России).

Чрезвычайно развитый понятийный аппарат привел белорусского законодателя к необходимости дифференцировать конкретизацию прав и обязанностей субъектов информационных правоотношений, в связи с чем блок статей о правах и обязанностей построен не по тематическому, а по субъектному признаку. При этом, к примеру, права и обязанности пользователя информации и пользователя информационной сети в большей степени дублируются и фактически сводятся к праву использовать информацию или информационную сеть в соответствии с требованиями законодательства. Из числа обязанностей пользователей важным представляется принцип ненарушения прав и законных интересов третьих лиц и положение об обеспечении защиты информации, если это предусмотрено законом. Столь же скупо перечислены права и обязанности собственников и владельцев информационных систем и информационных сетей. Обращает на себя внимание норма, допускающая право собственника информационной системы запретить или ограничить передачу, распространение и (или) предоставление информации – при этом единственное исключение предусмотрено для случаев, когда иное установлено обладателем информации. Данная норма при ее буквальном прочтении ставит под угрозу принцип свободы доступа к информации и распространения таковой, так как никаких отсылок к иным нормам закона она не содержит. Интересно также, что в случае с, к примеру, владельцем информационной системы обязанность по защите информации не содержит конкретизации – в то время как применительно к обязанностям оператора информационной системы данная обязанность конкретизирована в части недопущения конкретных действий и обеспечения целостности информации.

Следующий в списке – закон Узбекистана «Об информатизации», который, в отличие от казахстанского, является скорее законом об информации. Он противоположен белорусскому тем, что у него довольно  «скупой» понятийный аппарат, где нет расшифровки самого понятия «информация» (а также понятий «база данных» и «банк данных», через которые определяются имеющиеся понятия). Имеющийся понятийный аппарат, помимо собственно понятия «информатизация», включает в себя понятия информационного ресурса, информационной системы и информационной технологии, а также собственника и владельца информационного ресурса и информационной системы – таким образом, узбекистанский закон в понятийном плане представляет собой «урезанную» версию чрезвычайно развитого белорусского понятийного аппарата (при этом белорусский закон более поздний по времени разработки и принятия). Еще одна специфика закона – его преимущественная ориентированность на цифровую экосистему, так как под информатизацией понимается именно внедрение цифровых технологий в процесс оборота информации.

В силу более специального характера закона, в его тексте отсутствуют общие принципы оборота информации. Сами информационные ресурсы подразделяются на две категории по критерию доступа: общедоступные ресурсы и ресурсы с ограниченным доступом. Аналогично Беларуси, к общедоступным отнесены информационные ресурсы с неограниченным доступом. К информации с ограниченным доступом отнесены информационные ресурсы, содержащие информацию о государственных секретах и конфиденциальную информацию или информацию, доступ к которой ограничен собственниками информационных ресурсов; порядок установления категории доступа определяется собственниками в соответствии с законодательством, то есть данная норма является бланкетной. Также собственник\владелец информационного ресурса определяет порядок получения информации из принадлежащих ему информационных ресурсов, с соблюдением требований, установленных законодательством.

К конфиденциальной информации законодатель Узбекистана прямо относит персональные данные. При этом собственно регулирование оборота персональных данных комментируемый закон не осуществляет, отсылая правоприменителя к соответствующему законодательству (при кстати, специальный закон о персональных данных появился в Узбекистане только в 2019 году). Тем не менее, закон «Об информатизации» определял общие принципы оборота информации со сведениями о физических и юридических лицах – то есть, в части физических лиц, де-факто персональных данных.

В законе определяется правовой режим информационных ресурсов. Понятие «правового режима» определяется через совокупность норм, определяющих порядок документирования информации, формирования информационных ресурсов и создания информационных систем, право собственности на информационные ресурсы и информационные системы, категории информационных ресурсов по уровню доступа к ним, порядок защиты информационных ресурсов и информационных систем, порядок межсетевых соединений информационных систем. Законодательно закрепляется возможность как публичной, так и частной собственности на информационные ресурсы.

Больше всего интересен украинский закон «Об информации» - старейший из действующих на пространстве СНГ по данному профилю, вступивший в силу 13 ноября 1992 года. По своему характеру данный закон ближе всего к понятию «информационного кодекса», так как он определяет основные понятия и принципы оборота информации, различные виды информации, права и обязанности субъектов процесса оборота информации, а также выполняет функции закона о средствах массовой информации, содержа положения о СМИ, правах и обязанностях журналистов и т.п. При этом в определении понятий закон во многом сохраняет рамочный характер.

Исходя из этого, закон содержит ограниченный понятийный аппарат – среди основных определены лишь понятия информации, защиты информации и документа (а также субъекта властных полномочий). Раскрытие других понятий украинский законодатель производит в соответствующих статьях закона. Зато в украинском законе целый раздел посвящен основным принципам оборота информации и гарантиям их реализации – таким образом, данный момент в украинском законе является наиболее насыщенным в сравнении с другими проанализированными законами стран СНГ. Из политических аспектов интересно, что «реализация права на информацию не должна нарушать общественные, политические, экономические, социальные, духовные, экологические и другие права, свободы и законные интересы других граждан, права и интересы юридических лиц» - в списке нет прямого упоминания интересов «государственной безопасности», она появляется в перечне ограничений права на информацию только в редакции 2020 года и ввиду разности норм может порождать правовую неопределенность.

Помимо формулирования дефиниции права на информацию, законодатель приводит основные гарантии этого права и принципы охраны права на информацию. Законодатель возлагает на закон функцию охраны права на информацию, формулируя ряд дополнительных гарантий реализации права на информацию и сохранности информации. В частности, указывается, что государство гарантирует всем субъектам информационных отношений уровни права и возможности доступа к информации. При этом закон провозглашает, что «никто не может ограничивать право личности в выборе форм и источников получения информации, за исключением случаев, предусмотренных Законом». Важно установление права субъекта информационных отношений требовать устранения любых нарушений его права на информацию. Уникальным элементом украинского закона является формализованный запрет на  изъятие и уничтожение печатных изданий, экспонатов, информационных банков, документов из архивных, библиотечных, музейных фондов, кроме установленных Законом случаев или на основании решения суда (несмотря на возможность обхода установленных принципов в силу сделанных оговорок, отсылающих к иным законам, само по себе положение представляет принципиальный интерес).

Упомянутые субъекты информационных отношений также определены в законе. Под ними понимаются физические лица, юридические лица, объединения граждан и субъекты властных полномочий. Соответственно, при наличии субъектов определяется и объект информационных отношений, под которым понимается собственно информация. При этом дефиниции понятия «информационные отношения» в законе нет. Однако определяются основные виды информационной деятельности– под которыми понимаются создание, сбор, получение, хранение, использование, распространение, охрана и защита информации. Необычным элементом, не встречающимся в других проанализированных нормативных актах, является норма о языке информации (разумеется, с отсылкой на закон об украинском государственном языке).

Исключительно подробно в украинском законе раскрыты виды информации. Украинский законодатель определяет виды информации по содержанию, выделяя информацию о физическом лице, информацию справочно-энциклопедического характера, информацию о состоянии окружающей среды (экологическую информацию), информация о товаре (работе, услуге), научно-техническую информацию, налоговую информацию, правовую информацию, статистическую информацию, социологическую информацию и другие виды информации. Столь детализированная специализация видов информации беспрецедентна для СНГ. При этом в украинском законе присутствует и «традиционное» деление информации по критерию доступа – на общедоступную информацию и информацию с ограниченным доступом.

Понятие информации о физическом лице идентично понятию «персональные данные». В законе присутствуют определение персональных данных и краткие принципы их оборота. Схожим образом определены и остальные виды информации. Например, информация справочно-энциклопедического характера определена как «систематизированные, документируемые, публично объявленные или иным образом распространенные сведения об общественной, государственной жизни и окружающей природной среде» - при этом ее основными источниками указаны  энциклопедии, словари, справочники, рекламные сообщения и объявления, путеводители, картографические материалы, электронные базы и банки данных, архивы разнообразных справочных информационных служб, сетей и систем, а также справки, которые выдаются уполномоченными на то органами государственной власти и органами местного самоуправления, объединениями граждан, организациями, их работниками и автоматизированными информационно-телекоммуникационными системами. Во всех случаях законодатель определил правовой режим всех указанных видов информации, за исключением персональных данных. Правовой режим указанных видов информации определяется законами Украины и международными договорами при согласии парламента. В некоторых случаях указаны применимые конкретные нормативно-правовые акты – в данном случае, к примеру, Закон «О защите прав потребителей». Содержатся в отдельных случаях и некоторые гарантии реализации права на доступ к информации.

Специализация типов информации по принципу доступа, как и в более поздних аналогичных законах стран СНГ, сведена к открытой информации и информации с ограниченным доступом. Здесь ничего особенного - открытой признается любая информация, кроме информации с ограниченным доступом, а под информацией с ограниченным доступом украинский законодатель понимает конфиденциальную, тайную и служебную информацию. Конфиденциальную информацию определяет непосредственно закон об информации – как информация о физическом лице, а также информация, доступ к которой ограничен физическим или юридическим лицом, кроме субъектов властных полномочий. Конфиденциальная информация может распространяться по желанию (или по согласию) соответствующего лица в определенном им порядке в соответствии с предусмотренными им условиями, а также в других случаях, определенных Законом. Что касается определения тайной и служебной информации, то закон «Об информации» в данном случае отсылает к иным законам Украины.

Украинский закон содержит перечень информации, которая не может быть отнесена к информации с ограниченным доступом. К ним, среди прочих, относятся сведения о состоянии окружающей среды, качестве пищевых продуктов и предметов быта, об авариях, катастрофах, опасных природных явлениях и других чрезвычайных ситуациях, которые случились или могут случиться и угрожают безопасности людей, о состоянии здоровья населения, его жизненном уровне, включая питание, одежду, жилье, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также о социально-демографических показателях, состоянии правопорядка, образования и культуры населения,  о фактах нарушения прав и свобод человека, о незаконных действиях органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц,  относительно деятельности предприятий с высокой долей государственного участия. Интересно положение закона, допускающее распространение информации с ограниченным доступом, если она является общественно необходимой, то есть является предметом общественного интереса, и право общественности знать эту информацию преобладает над потенциальным вредом от ее распространения. При этом законодатель дает дополнительную дефиницию предмета общественного интереса – таковой считается информация, свидетельствующая об угрозе государственному суверенитету, территориальной целостности Украины; обеспечивающая реализацию конституционных прав, свобод и обязанностей; свидетельствующая о возможности нарушения прав человека, введения общественности в заблуждение, вредные экологические и другие негативные последствия деятельности (бездеятельности) физических или юридических лиц и тому подобное.

В Законе указано право на возмещение материального и морального вреда в судебном порядке в случае нарушения права на свободу информации. При этом интересно ограничение, налагаемое на субъекты властных полномочий –  они в качестве истцов вправе требовать в судебном порядке лишь опровержения недостоверной информации о себе. Законодатель особо подчеркивает, что данная категория истцов не может требовать возмещения морального вреда. Тем не менее, здесь же подчеркивается возможность «должностных и служебных лиц» защищать свои честь, достоинство и деловую репутацию в суде.

Оставить комментарий

Пока никто не оставил комментариев.

Пропал ребенок!

сообщить

Жестокое обращение!

сообщить

Противоправный контент!

сообщить

Линия помощи!

сообщить

Организаторы

  • Региональный общественный центр Интернет технологий
  • Общественная Палата
  • Сопротивление
  • Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка

При поддержке

To Top